大選與台灣政策

本文是Brookings研究所文章的主要内容介紹：How would the Trump or Harris administration approach Taiwan。文章作者是研究亞洲政策的院士Richard Bush和Ryan Hass。

現在美國公眾對外交政策的關注主要集中在烏克蘭和以色列，即便如此，台灣很可能在未來四年內成為一個引起總統關注的問題。北京似乎有意加大對台灣的壓力，以實現統一，台灣人民則不接受被統一，乃致力於維持現狀。選民需要了解川普或哈里斯(賀錦麗)政府應對台海和平與穩定的政策差異，因兩位候選人對台灣問題的態度很不同。

川普一直對支持台灣的好處表示懷疑，而他第一任內的政府官員則傾向於支持台灣。川普在外交政策上經常採取交易方式--尋找談判籌碼，比如關注貿易平衡、夥伴國的國防支出或入境投資。此外，川普喜歡說自己的強硬名聲會阻止潛在對手挑戰美國和盟友。

相比之下，賀錦麗在外交事務上比較系統化。她強調保護美國盟友和夥伴安全承諾的可信度，以及禁止使用武力奪取領土等等原則的重要性。在拜登-哈里斯執政期間，美國也對台灣採取了深化經濟關係、加強安全合作以及提升台灣的國際地位的政策。鑑於副總統權力有限，我們預測賀錦麗政府對台灣，最有可能與拜登政府保持連續性。

美國國會在美台關係中也扮演重要角色。國會經常努力確保行政部門在對待台灣的問題上反映美國人民的價值觀。一旦兩岸發生衝突，國會理論上將擁有憲法特權來決定是否正式宣戰，但目前尚不清楚國會是否會在台海衝突時宣戰。

近年來，國會議員與台灣領導人進行了密切接觸，也通過了多項有關台灣的立法，其中許多立法都建議或擴大總統表示支持台灣的權力。所以，總統和他/她的政府仍是對台政策的主要推動者。本研究報告認為，國會將會繼續積極支持台灣，但哪位候選人在大選中獲勝，將影響美國未來四年對台灣的立場。

長期以來，美國對台海兩岸發出一系列警告和保證--警告北京不要用武力或脅迫來實現統一，也強調不支持台灣獨立；警告台北不要採取任何可能引發大陸武力反應的政治步驟，又保證美國在任何情況下不會犧牲台灣利益。

華盛頓堅稱台海分歧應依照台灣人民的意願和平解決--台灣人民可以藉民主制度表達意願--然而美國沒有任何具體方案或時間表。維護台海和平穩定是美國的首要利益。隨著時間推移，美國的政策不斷調整，以應對那個地區和平與穩定遇到的威脅，美國始終把維護平衡、防止衝突放在最優先的地位。

川普2016年競選時，公開懷疑盟友價值，擔心結盟關係可能會讓美國不自主地陷入衝突。對支持他的人來說，這反映出他願意打破傳統觀念並把美國放在首位。而批評他這態度的人說，這反映川普出對美國力量來源和在世界舞台影響力的無知。

川普最初試圖利用與台北的接觸來獲得針對北京的籌碼，然而適得其反，川普與蔡英文通話引起北京拒絕與他進行任何接觸，直到他重申「一個中國」政策。2017年4月，川普邀請習近平訪問海湖莊園，然後表示再次接到台灣領導人電話之前，會先與習近平磋商。根據前國家安全顧問John Bolton，川普在任期內試圖討好習近平，鼓勵習近平在新疆建立集中營，並對北京鎮壓香港行為不做強烈反應...他暗示台灣與中國相比是不重要的。

川普總統是近代史上最懷疑保衛台灣好處的人之一，然而他的政府內閣卻在加強與台灣關係方面最有前瞻性--川普政府的安全官員孜孜不倦地努力加強美國對台灣的支持，例如修改了對台軍售的審批程序--國防部擴大並深化了與台灣的安全關係，增加了軍售。在印太戰略文件中，川普白宮將對台目標描述為「使台灣能夠制定有效的非對稱防禦戰略和能力，這將有助於確保其安全、免於脅迫、復原力以及按照自己的方式與中國接觸的能力」。

拜登從競選時就表達了對中國的強硬立場，譴責中共在新疆和香港的行為，誓言堅定捍衛台灣。他批評川普發動中美貿易戰，認為是對美國農場、工廠造成了經濟損害，破壞了就業機會並提高了物價。拜登總統一直強調盟友和合作夥伴對增強美國在世界舞台影響力的重要作用。他也重視國內外民主機構的合作和共同價值觀。他的就職典禮首次正式邀請台灣代表作為正式嘉賓出席，隨後還派遣兩名官員作為私人特使前往台灣。

拜登政府一開始就確保台灣得到支持，以解決供應鏈瓶頸問題，特別是半導體晶片。在COVID-19導致的工廠關閉後，重新開放美國工廠生產線需要這些晶片。台灣企業大幅提高產量，以協助克服短缺問題，這增進了美台關係，建立了台灣是美國福祉的貢獻者，而不只是接受安全保護的形象。

拜登政府努力恢復對台政策的跨部門協調。川普政府末期的政策審議變得越來越不按規矩，各部門自主行動並發表與台灣有關的聲明，而不經國家安全部門的協調。拜登政府第一年，五角大樓高級官員對台海未來衝突的預測多次公開相互矛盾。後來拜登政府任命官員，以解答中國可能使用武力的問題，強調擴大和深化美台關係，支持台灣獲得安全、繁榮和尊重。國防部長奧斯汀通告所有高級將領，台海衝突「既不是迫在眉睫，也不是不可避免」。拜登是第一位發誓保衛台灣的在任總統，並首次確定台灣有資格獲得總統授權的軍援，從而向台灣轉移了高達$3.45億美元的防禦物品。

拜登政府為深化美台關係，還敦促美國州長和市長與台灣同行之間的聯誼。十八州已在台灣設立或計劃設立辦事處，以促進貿易、旅行、旅遊和投資。拜登政府還強調共同價值觀是深化關係的理由。雙方領導人都強調了對民主、法治、個人權利和反對獨裁主義的承諾，包括一起參與民主峰會。

回顧起來，川普對台灣安全問題的支持傾向於象徵性意義，而他對盟國和國際安全夥伴關係表示的蔑視態度讓人質疑美國承諾的可靠性，這對台灣產生了負面影響。相比之下，拜登政府採取比較全面、連貫和協調的方式來支持台灣，包括動員全世界對台灣的支持。

賀錦麗到目前為止，表示重視遵守國際法、規則和規範。她的外交政策聲明堅持重要原則，包括不得以武力重新劃定國界。2022年9月賀錦麗訪問日本Yokosuka海軍基地時表示，美國反對「任何單方面改變現狀的行為」，並且美國會「支持台灣的自衛，這符合我們的長期政策」。

在今年5月的一次外交關係委員會舉辦的活動中，賀錦麗的國家安全顧問Phil Gordon強調了台灣政策的連續性：「我們對維持台灣現狀有興趣，我們不支持台獨，我們希望台海和平穩定。我們不斷向中國傳達訊息，他們也不該對破壞台灣的政治現狀打主意。」

賀錦麗對捍衛世界各地(包括中國)的人權一貫直言不諱，她相信美國從全球盟友和合作夥伴網絡中獲益。事實上，在擔任副總統期間，她在亞洲的大部分活動都在盟國--會見了美國所有五個亞洲盟友的領導人，並以副總統身份訪問了其中四個國家。賀錦麗還在2022年洪都拉斯總統就職典禮上會見了台灣當時的副總統賴清德，現任總統。

國家安全顧問沙利文8月份訪問北京，被問到賀錦麗對中國的觀點，說「賀錦麗副總統是拜登外交政策團隊的核心領導成員，參與了印太總體戰略的設計和執行，負責管理美中關係。她有機會接觸習主席和李總理接觸。她同意拜登總統的觀點，即管理這場競爭，使其不會演變成衝突或對抗，這一點至關重要。她還認為，保持高層開放的溝通管道是實現負責任管理的方式。」

北京預期在下一屆美國總統任期內加大對台灣的壓力，邁向控制台灣的目標，然而台灣民選領導人和公眾沒有興趣接受這樣的結果。為實現統一台灣，中共首要的是軍事建設，其次是在不使用武力的情況下努力，即「非暴力脅迫」--迫使台灣人民接受某種形式與PRC的聯盟。北京正在努力雙管齊下，一來大力投資軍事能力以應對台灣的突發事件，二來加強網絡、執法、海岸警衛隊和統戰能力，以削弱台灣人民的意願。

美國的兩位總統候選人對中國日益增長的壓力有何反應，對台灣的未來至關重要。川普不常公開談論台灣，但每次他都重申對台灣的不滿，認為他們是利用美國。比如抱怨台灣沒有為美國的保護支付足夠的費用，而台灣「竊取」了美國的半導體產業等等。共和黨的2024年政綱與先前不同，根本未提台灣--沒有傳統的承諾。

如果當選，川普對台灣可能會像保險公司對待少付保費的客戶，要求他們多購買美國的國防裝備、增加對美國的投資，或是堅持要求他們增加自身國防開支等等。另外川普也會從有些顧問那裏聽到，他應該把台灣視為美國福祉的基礎。例如他挑選的副總統萬斯就認為，美國應該取消對烏克蘭的支持，將把更多的重點放在保衛台灣。歸根結底，川普的台灣政策會難以預料，在很大程度上可能取決於川普選擇誰來擔任負責的職位。

相比之下，賀錦麗展現為一位系統化的思想家。她是訓練有素的律師，可能不會像拜登那樣公開承諾保衛台灣。但她在外交政策上表現出一致的思維主線--會優先考慮加強與盟友和夥伴的關係，強調反對藉武力奪取領土的原則。賀錦麗會受到自己公開發言的約束，以原則為指南，並重點關注美國維護台海和平與穩定的利益。

此外，民主黨的2024年綱領強調了盟友和夥伴的重要性，特別是防止中國脅迫鄰國或推翻國際規則。該綱領也強調維護台海現況的重要性。