如何擺脫「選舉團」制度

兩年前我介紹過各州「選舉團」代表民眾投票的制度(又稱「選舉人團」)。本文討論如何擺脫這一不合理的制度，內容參考了維基百科和Brookings公共政策研究所發表的文章，How to Get Rid of The Electoral College。

全美國共有538個「選舉團」代表，和聯邦參眾兩院的總共代表人數相等，但他們只負責投票，不是議員。每次你選總統的時候，你的州根據計票結果派選舉團代表替你投票。選舉團制度裡面有些機關，以至於有時普選票數少的總統候選人反而會當選。美國歷史上有5次普選票數比較多的候選人未能上台當總統，三次發生在第19世紀，而兩次發生在第21世紀。

2016年川普上台就是一個例子，他的普選票數輸給柯林頓夫人，但因他的選舉團票數超過了柯林頓，算為勝選。2020年的情形也是差一點變成這樣，有的州已策劃派假選舉團代表去投票給川普呢。說選舉團制度好像一顆定時炸彈一點不錯，讓普選票數輸掉的人上台當總統，你可以說是選舉結果被操控/改變了。

選舉團制度怎麼搞成這樣的呢？由於技術革命，現在美國只有1.3%的人口從事農業生產，不僅供應美國，還出口糧食。結果，20世紀有大批人口逐漸遷移到都市，特別是向靠海的州遷移。這種遷移的情況反映在聯邦眾議院代表人數的變化--一個州人口增減帶來代表人數隨著增減。但這個人口增減沒有反映在參議院--人口最少和人口最多的州和早年間一樣，都只有兩位代表。

可想而知，現在人口眾多的大州，一位參議員代表了很多人，而在人口稀少的小州(目前大多是共和黨治理)，一位議員代表不太多的人，但每次聯邦立法院在計算票數的時候，他們不會看誰代表了多少選民。同理，這也就帶出了有的州選舉團代表很多人，而另一些選舉團沒有代表那麼多人的情形，以至於一位候選人可以輸掉普選票數而上台。

這是第21世紀的不平衡現象--有些州人口增長，另一些州人口減少，而我們少數服從多數的共和聯邦協商制度，和立國時需要13個殖民地保持相對獨立和妥協相比已經不同，保持那時代的架構已經開始威脅到少數服從多數的民主體制。

怎樣能夠修改這個制度呢？選舉團是《憲法》第二條第一款設立的，很難修改。第五條規定了如何制定修正案。有兩種不同的方式來修改建國文件，一個方式是由國會兩院投票，得到2/3的參議院代表贊成，然後等候3/4的州接納批准。在當前政治環境下，這太困難了，拜登在2020年赢了25個州，只占了全美國目前50個州的一半，而共和黨主政的州坐享選舉團利益，是不會支持批准這樣修憲成功的。我們應該考慮第二種方式修憲。

第二種方式是設立一個「全國普選票州際協定」(即NPVIC)來做。NPVIC是2000年代中期有42個州提出來的，要求州裡按照選票計算結果，把選舉團票全數歸給全國普選票數最多的勝出者，而不是歸給在本州贏得票數最多的總統候選人。加入NPVIC的州合起來必須有270張以上的選舉團票，這個契約才能生效。目前在各州突破層層門檻生效的只有民主黨主政的15個州(196票)，所以吊起來了。還有幾個州(緬因、內華達、弗吉尼亞)也是民主黨主政，如果都能加入，那麼選舉團票數可以增加23票，仍然不夠270票。

選舉團的運作其實就是各州的「贏者通吃」，只有少數幾個州不這麼做：不管一個州的人數比起別的州少了幾成，只按州內的普選結果指定所有的選舉團代表，比如51%的人選甲，而49%的人選乙，那麼這個州選舉團票數全都歸給甲，好像沒有人選乙一樣。這種一些人的聲音能夠壓制另一些人的做法並不太民主，能不能折衷一下，在總統選舉上給州裡少數派一些聲音呢？有兩個辦法可以修改這種州內的贏者通吃。

一個辦法是每個州都將兩個選舉團票歸給全國的普選(NPV)勝出者，而其餘的票歸給本州多數人的選擇。這就大大減少了NPV票數最多的人落選的機會：比如某個競爭激烈的州有10張選舉團票，在NPV勝出者的票數少於在本州另外人選時，2票歸給NPV勝選者，而8票歸給本州的另外人選。

另一個辦法是兩每個州都加兩張選舉團票歸給NPV勝出者，而選舉團票按州裡選區的投票結果歸給各區多數人的選擇。比如2016年在佛州的27個選區中，有14個選區川普勝選，而13個選區是柯林頓夫人勝選--而她贏了NPV。與其將讓川普通吃所有選舉團票，修改後變成14票歸給川普，而15票歸給柯林頓夫人。

根據國會研究服務處的紀錄，美國歷史上嘗試改革或廢除選舉團制度超過700次。儘管人們普遍承認選舉團是一顆可能嚴重侵蝕民主的「定時炸彈」，但這些嘗試都沒有成功。這是因為改革始終是出於「政治目的」，而改革總是有利於民主黨。所以儘管大多數人都支持改革，但支持的總是民主黨人，共和黨人總是反對。

所以，廢除選舉團的憲法修正案不會很快在美國國會獲得通過，也不會在州立法機構獲得必要的支持。共和黨的官員和選民決心維持選舉團制度。在兩極分化的政治環境中，任何形式的改革都會遇到重重阻力，尤其是取消這種制度顯然會有利於一方而削弱另一方。

Brookings的研究結論是甚麼呢？改革美國選擇總統的方式有很多政治挑戰，但維持現狀更加危險。因為假如選舉團制度總是能夠阻止NPV獲勝者成為總統的話，那麼人民對選舉的信心、對政府的信任，以及上台的官員及其所擔任職務是否合法，都會受到是否背棄了選民意願的質疑。

儘管選舉團票數獲勝而NPV敗選的總統在形式上和技術上都算是合法，但認為系統已破碎、政府是反民主和反多數主義的看法對民主制度非常有害，可能會對人民產生廣泛和滲透性的長期影響。維持選舉團制度似乎在短期內對共和黨有利，但從長遠來看會造成重大損害。