亟待改革的總統選舉體制

本文是世界知名的民主理論學者Larry Diamond在紐約時報新寫的一篇觀點文章：處在崩潰邊緣的美國民主制度。他是斯坦福大學政治及社會學教授，Hoover Institution的高級研究員，還有個中文名字戴雅門呢。

根據維基百科，戴雅門在2008年把全球民主化趨勢出現停滯的現象喻為「民主衰退」（democracy recession）。他2018年8月在台灣講演，歸納出一個政體走向專制時，執政者往往會有的行為，包括破壞司法獨立和破壞媒體獨立等等。

你不必全面接受他的觀點，但我把他的意見記在下面。他認為美國當前的民主制度遇到很大的危機，亟待改革。自由派擔心美國陷入法西斯主義，總統屢次要「關起」或逮捕他的政治對手，但司法部從未遵從--其中高層是如何妥協的就不說了--目前還有希望。

我和我的民主問題專家同行們最近經常被問到一個問題：美國歷史上有沒有發生過類似於當前的危機？事實上沒有先例。我們從來沒見過存在如此之久的民主制度，在一個如此富裕的國家中崩潰（breakdown），而且可能今年大選時就會發生。

如今我們民主制度的脆弱性，並不是2016年川普當選時許多人所擔心的那樣。美國民主制度有三大支柱，新聞和集會爭取權益的自由，法治體系、和公平的選舉過程。好消息：前面兩大支柱雖然遭受了重創，卻經受住了考驗。而第三大支柱，自由和公平的選舉所面臨的威脅，比我的民主問題專家同行們預測的要嚴重得多。

川普不停地譴責新聞媒體是「人民公敵」，但美國的自由媒體仍充滿活力，繼續不斷地揭露白宮的醜聞，而公民組織仍然可以在社會上自由地倡導公民權利、環境保護等等。這些自由在本質上仍然完好無損。

川普要求聯邦調查局（FBI）局長、情報官員、軍事指揮官和法務部長忠於自己，而不是忠於法律或憲法。他撤換了五名調查其政府不法行為的檢察長，不公開自己的稅收申報表，為判了重罪的政治盟友免罪，把謊言和煽動性推文當作總統正常的大眾溝通模式。最近他又發佈一項行政命令，破壞了成千上萬高級公務員的政治中立和職業保護。

然而，司法機構仍保持著著相當大的獨立性。他所替換任命的最高法院大法官Neil Gorsuch和Brett Kavanaugh投下贊成票，裁定總統不能豁免從紐約州發出的財務文件傳票。然後，FBI局長Christopher Wray低調而專業迴避了川普對「忠誠」的要求，捍衛了FBI的自主權。

所以，川普還沒有變成一個真正的專制主義者。還沒有成為像匈牙利Viktor Orban那樣，或像土耳其的Recep Tayyip Erdogan的反自由民粹主義者--他們都遵循同樣的威權主義策略，逐步地扼殺了自己國家的民主：任命順從的法官來控制法院；威脅利誘獨立媒體的出資人，來征服媒體；脅迫商業領袖，要他們停止支持政治上的反對勢力；恐嚇公民社會團體，壓制他們的異見；對執法和情報機構施加個人政治影響。川普在施行這些策略方面還沒有取得太大進展，但如果他這次成功連任，可能就會取得新的成果。

但我們民主制度的第三大支柱，自由公平的選舉，被我們認為最理所當然的，面臨最大的危險。這一危險來自一種罕見的巧合事件，就是百年來最嚴重的病毒大流行，遇到我們歷史上最沒有民主精神的總統。

所有的有效選票必須清點完畢後才知勝負，現在看拜登很可能會獲勝。但如果川普在周二選舉夜哪怕只獲得了微弱的領先優勢，他都會單靠已清點的票數來宣佈勝利。更糟糕的是，即使正式計票機制最終宣布拜登在該州獲勝，川普仍可向賓州和佛州等搖擺州的共和黨立法機構先施壓，要求他們將選舉團的票投給自己，然後就可以（根據難以理解且寫得很糟糕的《 1887年選舉團投票法》）由法院和國會來決定誰贏下了這些爭議州。

這樣的場面會比2000年Bush與Gore競選更可怕和極端，因為川普總統威脅說，如果不把大選勝利交到他手上，就是忤逆天意。他暗示暴力的右翼極端分子stand-by而不必退後，但許多左派也不會再讓總統職位（在他們眼中）被偷走，暴力衝突的可能性令人擔憂。

選舉的公正性因壓制選民行為日益加劇還受到了進一步挑战。2013年，美國最高法院廢除了《投票權法案》(Voting Rights Act)，即取消了曾因種族主義壓制選民的九個州（以及其他地區）在改變投票要求之前必須获得聯邦政府批准規定。從那時起，這些州和其他共和黨控制的州就施行了各種法律和行政改革，使得美國黑人、西班牙裔、年輕人和城市居民的投票變得更加困難，而這些人群都是民主黨的重要票倉。

讓全國普選失敗的人通過贏得選舉團的投票當選，那是不夠民主的。但是如果川普想通過大範圍取消郵寄選票的資格 ，或通過選民壓制，在兩三個州以微弱優勢贏得連任，2020年大選的合法性就會受到比2000年或2016年大選更強烈的質疑。卻能夠由於黨派選民的支持而被宣佈為總統，這意味著美國民主的嚴重崩潰。

美國的民主已經上了年紀，這正是問題的一部分。作為第一個實行民主制度的國家，它從廣闊、分散的各種特色的殖民地上產生，這些殖民地擔心出現「多數的暴政」。因此我們的憲法體系缺乏一些在較新的民主國家中常見的防止選舉失敗的豁免權。

例如墨西哥像美國一樣是聯邦制國家，但它有一個強大的、政治上獨立的國家選舉機構來管理聯邦選舉。在幅員遼闊的印度，也有選舉委員會來管理選舉方面的事務，權力更深遠，並受到憲法保護。因此，即便奉行民粹主義的總理Narendra Modi攻擊新聞自由、公民社會和法治，選舉仍是印度民主的重要支柱。從南非到台灣，其他較新的民主國家都有強大的國家選舉管理系統，由無黨派專業人士組成和領導。

美國的選舉制度是州和地方政府的大雜燴，大都由專門人員組成。但是州立法機構和選舉產生的州務卿會引入黨派偏見，令人對其公正性產生懷疑。在先進的民主國家中，只有美國的全國選舉體系如此不符合當代民主的公平、中立和理性標準。

較近期的民主國家都通過了加強制衡（Checks and Balances）的憲法條款。比如像許多較新的民主國家一樣，北歐的Latvia共和國建立了一個獨立、強大的反腐敗局，它具有調查、預防和教育職能，有相當的預算和工作人員，甚至監督政治和競選資金。又比如南非設有獨立的公共保護者辦公室(Office of the Public Protector)，發揮著類似的作用。在調查國家級腐敗方面，美國卻沒有類似的常設權力機構，而國會主要是靠自行查處。

較新的民主國家還採取措施，使憲法法院去政治化。其他任何民主國家都沒有像美國最高法院大法官這樣的終身任期權力職位。它們要么有任期限制（在德國和南非是12年，在台灣是8年）；要么有年齡限制（澳大利亞、以色列和韓國為70歲，加拿大是75歲），或者兩者兼有。德國要求議會達成廣泛共識，讓憲法法院的提名非政治化。在其他民主國家，最高法院大法官由一個範圍更廣的委員會提名。在以色列，大法官的提名不僅涉及最高行政部門，還涉及議會，以及一些在任的法官和律師協會。

美國的开國元勛們根本没有這些關於制衡方面的考慮，他們當時是第一次為一個教育水平、通訊聯絡、和預期壽命都很有限的農村社會構建現代民主社會。結果美國的民主制度沿襲至今，缺乏對行政腐敗的全國性制衡，缺乏保障選舉誠信的全國性機制。這些制衡和保障在世界其他民主國家已成為常態。結果與其他民主國家相比，我們最高法院的提名也比較政治化。

在美國歷史上，大部分時間美國的民主規範足夠強大，選舉結果也足夠明確，從而避免了因全國性選舉而發生災難性衝突。但有好幾次我們已經接近懸崖——只是因為運氣以及痛苦的妥協才沒有掉下去，最著名的一次是1876年Hayes與Tilden的總統競選。

今天與大多數民主專家在幾年前敢於預測的情況相比，我們更接近崩潰。即使我們能夠倖免於最壞的情況，我們也早就應該更新我們的民主機制，向世界各地其他民主國家學習，使美利堅合眾國再次成為山巔上的光輝之城。